图文解读：土地征收成片开发方案编制

2023-11-30 16:46

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栏目简介

伴随2020年《土地征收成片开发标准（试行）》的出台，土地征收成片开发受到社会各界的广泛关注和迫切期待。2020年下半年以来，浙江省扎实稳妥推进土地征收成片开发有关工作。结合实际，浙江省自然资源厅先后印发《浙江省土地征收成片开发方案编制与审核办法（试行）的通知》和《关于做好土地征收成片开发方案编制和审核工作的通知》，积极引导地方聚焦改革目标，规范开展方案编制，有序开展成片开发。

本文从成片开发的政策变迁出发，结合浙江省土地征收成片开发方案编制实践发展，分析当前土地征收成片开发特点、方案编制存在的主要问题，为下一步做好方案编制提出针对性的意见建议。

文章原刊发于「浙江自然资源」2023年4月16日「夏浩-土地征收成片开发方案编制的优化路径研究」。

原文链接：

“浙”自然荐读丨土地征收成片开发方案编制的优化路径研究

一、成片开发的政策变迁

（一）成片开发政策由来

国家十分重视成片开发建设实施的重要性。

早在1956年，国务院就印发《关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》，提出应该采取分期分区、成街成片集中建设的办法，克服城市建设中的紊乱现象；

接着又印发《关于纠正与防止国家建设征用土地中浪费现象的通知》，对由于土地开发零散、无序造成的建筑物布置分散粗放、土地浪费严重等情况进行了批评。

改革开放以后，我国的成片开发工作从摸索中不断走向成熟。

1990年，国务院出台《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，成片开发工作经验在各地推进落实，地方性立法纷纷跟进，成片开发制度体系日趋完善，从东部沿海地区不断扩大到内陆地区，由单纯的工业用地开发建设扩展到工业、科技、旅游、住宅、农业、仓储物流等多行业多领域齐头并进综合发展，由点状分散发展扩大到大面积集中连片发展。

目前为止，产业园区、经济开发区、自贸区、保税区、旅游区等仍然属于成片开发建设的重要领域。进入新世纪，成片开发建设作为推进“产城融合”、“三旧”改造、智慧城市、海绵城市、生态城市等的重要试验场地。

2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第45条明确规定，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的，可以依法实施征收农民集体所有的土地。

2020年11月，自然资源部印发《土地征收成片开发标准（试行）的通知》，明确土地征收成片开发方案编制的内容、原则和要求，指导各地落实土地征收成片开发工作。

从成片开发的总体发展轨迹看，中国在土地征收范围方面呈现逐步缩小的趋势，历经了国家建设、分批次建设，再到当前的成片开发建设。因此可以认为成片开发的实施正是当前时代背景下，国家在权衡各方利益后践行“缩小征地范围”改革方向的真实体现，是顺应时代发展的产物。

当前，中国仍处于城镇化快速发展期，成片开发肩负着国土空间规划确定的城镇建设用地范围内的用地需求和实现高效、节约、集约利用土地目标的重要使命。与以往实施的单宗土地开发相比，各地人民政府可以更好地从全局、长远发展来考虑如何利用有限的土地资源，最终实现土地集中集约、集聚高效利用，各类项目有序发展、建一片成一片，因此可明显看出成片开发是更具系统性和全局性的。

（二）土地征收成片开发特点

依据《土地管理法》所明确的法律规定，结合《土地征收成片开发标准（试行）》有关要求，提出“成片开发”需具备符合规划等6个基本特征。

1.符合规划要求。包括成片开发在内的所有土地开发都应符合国土空间规划（包括土地利用总体规划、城乡规划、村庄规划等）、国民经济和社会发展规划等。鉴于其开发规模和开发内容的特质，成片开发更须严格符合相关规划。

2.政府主导实施。由县级以上人民政府（包括设区市人民政府、市辖区人民政府、县或县级市人民政府）作为唯一的组织实施主体，而企业不能作为实施主体。

3.公共利益。成片开发范围内一定比例（不低于40%）用于公共用途。根据《土地管理法》，土地的公共用途主要包括军事和外交用地，由各级政府组织实施的交通、水利、通信、能源、邮政等各类基础设施用地，由各级政府组织实施的文化、卫生、体育、科技、教育、防灾减灾、生态环境、资源保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置等各类公共事业用地，由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设用地等。公共用途是成片开发的基本特征。

4.政府征收。政府作为征收主体，完全或主要基于公共用途需要，依据《土地管理法》及相关规定和合理补偿标准进行土地征收。

5.规模开发。成片开发由县级以上人民政府根据国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）、国民经济和社会发展规划等，对取得开发权的土地进行统一规划、综合开发、配套建设。一般地，成片开发的规模要明显大于同地区其他土地开发形式。

6.权益维护。土地征收成片开发涉及到征收农村集体土地的，应当在编制方案时充分征求所涉及的当地农村集体经济组织以及农民的意见，并需经过集体经济组织成员的三分之二以上村民代表或村民会议三分之二以上成员的同意后才能够实施。未取得涉及集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，不能进行土地征收成片开发的上报审查，这也体现出对土地征收内涵意义的具体遵循。

二、目前浙江省成片开发方案编制存在的问题

（一）土地成片开发的部分制度设计与“规划”、征地制度重叠。制度的重叠很大程度上导致用地报批程序增加、时长拉长、重复工作，还产生了各制度难以衔接的新问题，例如在项目安排、公益性用地布局等方面与“规划”的功能重叠，在专家论证、征求意见等程序上与“规划”、征地的程序重复。

成片开发的实质性功能不及总体规划和详细规划，更多的是程序性功能和合法性功能。审核内容重复，造成用地报批程序增加、时长拉长，给自然资源部门保障社会经济发展带来了较大压力。

同时，制度叠加产生了制度衔接的问题，例如对地块具体用途的调整，规划上有一套成熟的制度，但如何与已批准的成片开发方案衔接，调整后对成片开发方案乃至土地征收批复的合法性是否有影响等，将成为成片开发方案实施中面临的重要问题。

（二）区片不规整。成片开发的范围应充分协调片区内规划组合与建设时序的关系，衔接公益性配套设施服务半径，形成范围相对规整、功能相对完整的开发片区。

然而，从浙江省各地上报的成片开发方案来看，一些地方在公益性比例难以满足要求的情况下，实践中常将道路用地、绿地、水域等划入成片开发范围。

部分成片开发范围出现鱼骨、哑铃、长条等形状，但不规整的成片开发范围容易对其相邻的其他地块后续编制成片开发方案造成影响。

（三）方案规模不科学合理。部分地方方案存在用地计划规模远超当地合理用地水平，难以完成年度实施计划，影响今后的方案报批。

主要原因：

一是地方用地观念还未彻底转变，以粗放模式为主；

二是受到招商引资、资金保障等因素影响，难以在有限的时期内精准确认开发地块，只能将意向区域全部纳入，以便后续选择性报批；

三是方案编制周期过长，部分地方将未来可能需要建设的地块全部纳入，导致方案规模设置过大；

四是部分地方片区跟着项目走，导致方案涉及开发片区规模差别大、数量多、不集中等情况。

（四）年度实施计划存在不确定性。从农转用审批的结果来看，个别市县年度实施计划完成率较低。

造成年度计划难以如期完成的原因主要有：

一是指标不够、规划项目过多、成片开发方案编制未分年度规划；

二是受经济环境等因素影响，产业、房地产等项目用地放缓；

三是在成片开发方案编制过程中，和主体对接不全面，方案内计划用地把握不够准；

四是区县（管委会）、乡镇（街道）对项目落地的不确定性，由于不纳入方案的会导致第二年无法落地，为保险起见将不成熟的项目也进行上报；

五是过渡时期政策变更原因，“三区三线”成果启用前编制的成片开发方案部分片区和拟征收土地位于“三区三线”城镇开发边界集中建设区外，因“三区三线”启用后规划不符影响地块实施。

（五）地块公益性用地比例难以达到要求。实践中，部分地方反映，目前按照审批规则，单个片区要达到自然资源部和浙江省规定的公益性用地比例存在困难。

主要有以下三种情况。

第一种情况：历年的片区范围不能重合，已批准的方案中已被算入公益性用地的项目在后续无法作为新的公益性配比划入下一年方案，导致未来几年的公益性用地不足，无法编制方案。

第二种情况：成片开发方案批准后，存在因规划调整影响公益性用地占比的情形，因上位政策未对该类情况做限制，控制性详细规划的调整主要依据城乡规划管理规定。

第三种情况：各类开发区、重大产业项目因主要选址在已开发的产业平台范围，按相关文件要求落实公益性用地占比存在困难。

（六）程序履行不够规范。成片开发属于《土地管理法》第45条规定的为了公共利益可以征收土地的六种情形之一，应当以保护社会公众利益作为最基本的出发点。各地在成片开发方案编制过程中基本能够做到将成片开发方案纳入国民发展年度计划，听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者的意见，征得成片开发范围内农村集体经济组织和农民同意。

但各地不同程度存在程序履行不够规范、征询公众意见方式形式单一、内容简单等问题，部分地区存在农村集体经济组织和农民意愿征询不到位的情况。

三、相关对策建议

（一）积极转变用地观念。土地征收成片开发是贯彻落实《土地管理法》缩小征地范围、规范征地程序的重要举措。地方政府应切实转变用地观念，主动适应土地使用制度的改革方向和要求，坚持以土地征收公共利益属性为出发点，落实最严格的耕地保护和节约用地制度，充分保障农村集体经济组织和农民合法权益，科学划定土地征收成片开发范围。要用足用好集体建设用地使用、集体经营性建设用地入市、农村一二三产融合发展等政策，多渠道保障经济社会发展对用地的需求。

（二）延长方案实施期限。一个区域形成成片开发规模非 2~3年一蹴而就，建议将方案实施期限与一届政府任期保持一致，调整为5年，确保实施连续性的同时给予地方更大自主权。

（三）优化方案进出和调整机制。

一是建立退出机制，省政府已批复的方案，地方计划不再实施，需缩减成片开发范围的，需由市、县（区）人民政府同意并逐级报送省政府，对方案予以批准撤销，并报省自然资源厅备案（撤销内容既可以是方案全部实施面积，也可以是方案部分地块实施面积）；已实施征收的地块和存量用地不得调出。

二是需扩大成片开发范围的，对新纳入开发范围的土地，应当符合相关文件要求，针对新增地块，需补充征求集体经济组织意见，并重新履行公开征求社会意见和审查论证程序，按照原报批程序报原报批机关批准。

三是明确成片开发方案的有效期限，针对年度实施计划未能按时完成的方案，其有效期为方案最终期限顺延后3年，有效期满后，视为单个方案闭环，针对未实施完成的地块，可重新纳入新的成片开发方案。成片开发的主要用途调整的，应当按照有关规划调整程序执行。

（四）调整公益性用地设置比例。

一是在控制性详细规划范围内，分批编制土地征收成片开发方案的，可以按照整个控制性详细规划范围核定公益性用地比例，而不单独对每个土地征收成片开发方案内的公益性用地比例进行核定。

二是个别难以直接把握公益性情形的或因历史文化名城名镇名村建设等原因受规划限制，无法达到公益性比例的，建议建立公益性用地和比例的认定机制（如通过专家论证形式或者政府组织相关部门联席会议等），以确保符合土地征收的“公共利益”要求。

三是为解决各地公益性用地达标难题，在认定公益性用地中建议增加两种特殊情形：

1-土地征收成片开发范围内用于保障性安居工程以及养老等住宅用地，提供相应证明材料后，可纳入公益性用地统计。

2-土地征收成片开发范围内属于为城镇社区服务、农村社区服务的公共商业服务业用地，提供相应证明材料后，可纳入公益性用地统计。

（五）规范履行程序。各地在土地征收成片开发方案编制过程中规范履行程序，充分保障农民权利和公众知情权。将土地征收成片开发方案纳入当地国民经济和社会发展年度计划，充分听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者意见，严格履行经农村集体经济组织和农民同意程序，确保程序履行合法合规、各项资料真实有效，凡发现在方案编制报批各环节弄虚作假并造成严重后果的，按规定追究相关人员责任。

（六）限制成片开发用地规模。设置年度平均征地面积中的非建设用地面积不得超过当地上一年度使用的新增建设用地指标的上限比例。

（七）加强成片开发方案的批后实施监管。结合成片开发编制要求，研究制定成片开发实施监管办法，建立成片开发考核评价机制，加强成片开发实时体检评估要素衔接，形成“实施监管+考核评价+信息化监测”的实施监管体系。同时以国土空间规划实施引导性、全生命周期实施效益型、成片开发实施合法合规性等多个维度强化土地督查，对违反成片开发原初目的和有关编制审批程序责任人进行问责追究。

来源：旭叨PPT

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